Verzoek tot schorsing van ontheffing voor afschot reeën in Flevoland

Tijdlijn
Op 14 december 2023 besloot het college van Gedeputeerde Staten (GS) van Flevoland tot het verlenen van een ontheffing aan de Faunabeheereenheid Flevoland van artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor populatiebeheer van reeën met gebruik van het geweer binnen Flevoland.

Animal Rights en Fauna4Life dienden op 23 januari 2024 een bezwaarschrift in dat de provincie op 16 juli 2024 besloot te negeren.

Op 26 augustus 2024 hebben de stichtingen beroep ingediend bij de Rechtbank Midden-Nederland tegen dat besluit van het college van 16 juli.

Op 30 november verzochten de stichtingen, in afwachting van de behandeling van dit beroep, de rechtbank om een voorlopige voorziening te treffen en het bestreden besluit inclusief de verleende ontheffing te schorsen tot zes weken nadat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure.

De zitting zal plaatsvinden op 14 januari 2025.

Voorlopige voorziening
De ontheffing geldt vanaf 1 januari 2024 tot en met 30 april 2025 en mag dus al gebruikt worden. Het doden van reeën is onomkeerbaar en dat is de reden dat bestuursrechters in vergelijkbare zaken spoedeisend belang aannemen.

Animal Rights en Fauna4Life hebben een aantal relevante ontwikkelingen afgewacht en dat is de reden waarom het verzoekschrift nu (pas) wordt ingediend. Eén van deze ontwikkelingen betreft de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Zeeland–West-Brabant (ECLI:NL:RBZWB:2024:6964).

Waar gaat het om?
Deze ontheffing van de Wnb is verleend voor het doden van reeën in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid (specifiek zijnde de verkeersveiligheid), alsmede ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren.

Aan de besluitvorming tot het verlenen van een dergelijke ontheffing zijn strikte voorwaarden verbonden, welke voorwaarden hun oorsprong hebben in de Habitatrichtlijn (Hrl). Afwijkingen zijn mogelijk, maar moeten dan wel een laatste redmiddel zijn, zo schrijft artikel 16 voor.

In tegenstelling tot de provincie Flevoland, zijn de stichtingen van oordeel dat niet aan de cumulatieve voorwaarden uit artikel 16 Hrl is voldaan:
Er is niet voldoende onderbouwd dat er sprake is van een reëel gevaar voor de openbare veiligheid of het algemeen belang, omdat er geen relatie bestaat tussen de ‘dichtheid’ van reeën en verkeersongevallen en omdat niet onderbouwd is dat de verkeersveiligheid in het geding is als het valwildpercentage hoger is dan 5%. Bovendien wordt er oneigenlijk gebruik gemaakt van een wettelijk belang en kan het wettelijke belang niet worden bereikt.
Daarnaast bestaan er andere bevredigende oplossingen, terwijl het afschot van reeën geen bevredigende oplossing biedt.

Noodzaak? - Er is niet voldoende onderbouwd dat er sprake is van een reëel gevaar voor de openbare veiligheid of het algemeen belang
Het voornaamste belang waarop de voorliggende bestreden ontheffing is gestoeld, is op het belang van de verkeersveiligheid, in het kader van volksgezondheid. De stichtingen stellen in dit kader dat onvoldoende is onderbouwd waarom dit belang wordt gediend met het doden van reeën.

De stichtingen stellen dat zowel een causaal verband als een positieve correlatie tussen het aantal reeën en het aantal aanrijdingen niet kan worden aangenomen.

Voor een verband tussen de populatiegrootte en het aantal aanrijdingen zou bij een stabiele populatie ook een stabiel aantal aanrijdingen moeten worden geregistreerd, en dat is nu juist niet af te leiden uit de aangeleverde grafieken en cijfers. Immers, verspreidt over meerdere jaren, zijn er bij een stabiele populatie van ongeveer 1500 reeën respectievelijk, bij benadering 290, 390, 410, 420 en 500 aanrijdingen geteld. Bovendien zijn bij een populatiegrootte van bij benadering 3200 reeën een zelfde aantal aanrijdingen geregistreerd als bij een populatiegrootte van de helft minder (dus ongeveer 1600) reeën.

In 2020 neemt de populatie met ca. 5% toe ten opzichte van 2019 en neemt het aantal aanrijdingen met ca. 10% toe. In 2021 neemt de populatie reeën af met ca. 5% ten opzichte van 2020 terwijl het aantal aanrijdingen met ca. 20% toeneemt. Daaruit blijkt dat er geen correlatie is tussen het aantal aanrijdingen en de omvang van de populatie en dat een causaal verband al helemaal niet verondersteld mag worden.

Valwild
Bovendien blijkt dat het gebruik van een hoger valwildpercentage als argument om afschot te verantwoorden een oneigenlijk argument is, want het valwildpercentage neemt in 2021 toe terwijl de populatie afneemt.

Het belang dat wordt gediend met afschot is volgens het college aangetoond doordat het percentage aanrijdingen ten opzichte van de populatie boven de landelijke norm van 5% ligt.

5% Aanrijdingen zegt, echter, niets over de verkeersveiligheid. Wat van belang is, zijn de omstandigheden in de betreffende gebieden waar de reeën voorkomen.

Belangrijker nog is het feit dat dit valwildpercentage is gebaseerd op enerzijds een hard cijfer, te weten het aantal aanrijdingen en anderzijds op een grove schatting van het aantal reeën.

Dat uit landelijke cijfers blijkt dat 5% van het totale aantal reeën betrokken is bij een verkeersongeval, betekent niet dat bij een hoger percentage dan 5% specifiek in de provincie Flevoland sprake is van een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid.

De voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland–West-Brabant sprak zich daar in de uitspraak van 11 april 2024 in een vergelijkbare zaak reeds over uit:
“Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder onvoldoende onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat het verlenen van de ontheffing nodig is in het belang van de openbare veiligheid en meer specifiek de verkeersveiligheid. (…) Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder echter niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat in Zeeland een zodanig risico voor de verkeersveiligheid bestaat, dat het nodig is om de reeën te doden. Verweerder heeft in het bestreden besluit niet of onvoldoende onderbouwd wat de omvang van de aanrijdingen met reeën in Zeeland is, hoe ernstig de aanrijdingen zijn en welke schade (materiële- of letselschade) daaruit voortkomt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder de conclusie dat sprake is van een gevaar voor de verkeersveiligheid in Zeeland redelijkerwijs niet kunnen baseren op het valwildpercentage van 5%. (…) Verweerder heeft echter niet onderbouwd waaruit blijkt dat bij een valwildpercentage van hoger dan 5% sprake is van een gevaar voor de verkeersveiligheid. Dit blijkt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet uit de Leidraad waar verweerder naar verwijst. Dat uit landelijke cijfers blijkt dat 5% van het totale aantal reeën betrokken is bij een verkeersongeval, betekent niet dat bij een hoger percentage dan 5% in Zeeland sprake is van een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan die 5% grens niet worden gehanteerd om de enkele reden dat er 'geen beter alternatief voorhanden is' om dat risico vast te stellen, zoals de ABRvS in een uitspraak van 27 november 2019 lijkt te hebben geoordeeld. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan onderzoek worden gedaan naar de ernst van de ongevallen in Zeeland en kan de noodzaak op die manier inzichtelijk worden gemaakt.”

Ook de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland sprak zich hier op 29 augustus 2024 over uit:
”… er is geen onderscheid gemaakt naar locaties en wbe’s. Derhalve is niet duidelijk in welke wbe’s en in hoeveel wbe’s het streefpercentage van 7% overschreden wordt. Verder blijkt hieruit niet wat voor soort aanrijdingen het zijn geweest en wat de schade daarvan is (en dus of er een risico voor de verkeersveiligheid was).”

”Daarbij komt dat naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende is onderbouwd dat er een risico voor de verkeersveiligheid ontstaat indien het (gemiddelde) valwildpercentage hoger is dan 7%”.

”De enkele omstandigheid dat er een landelijk een streefnorm geldt van 5% betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat bij een percentage hoger dan 7% in de provincie Groningen automatisch sprake is van een onaanvaardbaar gevaar voor de verkeersveiligheid. De voorzieningenrechter is van oordeel dat daarvoor inzicht moet bestaan in de aard en ernst van de ongevallen. Dat inzicht ontbreekt.”

Voornoemde uitspraken van de voorzieningenrechters te Zeeland en Groningen zijn recentelijk (18 oktober 2024) tevens bekrachtigd door de meervoudige kamer van de Rechtbank Zeeland–West-Brabant in de uitspraak met kenmerk ECLI:NL:RBZWB:2024:6964:
”De rechtbank is, anders dan de Afdeling, van oordeel dat de enkele algemene verwijzing naar de overschrijding van de grenswaarde van 5% onvoldoende is om te motiveren dat sprake is van een dusdanig gevaar voor de verkeersveiligheid dat afschot van de populatie van het ree is gerechtvaardigd.”

”De rechtbank acht hierbij van belang dat deze summiere en algemeen geformuleerde onderbouwing onvoldoende recht doet aan het hiervoor genoemde beschermingsregime, waarbij afschot van reeën enkel is toegestaan in uitzonderlijke gevallen.”

”Evenmin wordt hierin geconcludeerd dat bij overschrijding van het valwildpercentage van 5% de verkeersveiligheid dusdanig in gedrang komt dat afschot van reeën is gerechtvaardigd. In de leidraad is juist opgenomen dat er verschillende oorzaken kunnen zijn voor aanrijdingen met reeën, zowel door gedrag van het ree als door gedrag van de mens.”

Deze overwegingen zijn volgens de stichtingen één op één toepasbaar op voorliggende zaak en dat ook ten aanzien van de bestreden besluitvorming het oordeel moet luiden dat het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt heeft waarom de populatie reeën in Flevoland een zodanig onaanvaardbaar gevaar vormt voor de verkeersveiligheid dat het doden van de reeën redelijkerwijs noodzakelijk kan worden geacht.

Oneigenlijk gebruik wettelijk belang
Onder het kopje ‘Doelstelling beheer ree’, van de bestreden ontheffing staat dat het doel is de populatie reeën zo veel mogelijk af te stemmen op:
* de veiligheid van weggebruikers;
* de belangen van grondgebruikers.

Gelet op deze passage, lijkt rekening gehouden te zijn met belangen waarvoor de ontheffing niet is aangevraagd, zijnde de belangen van grondgebruikers, ten behoeve van het voorkomen van land- en bosbouwschade als gevolg van het voorkomen van reeën in Flevoland. Door dit in één adem te noemen met het belang van de volksgezondheid/verkeersveiligheid lijkt oneigenlijk gebruik te worden gemaakt van dit wettelijk belang.

Wettelijke belang kan niet worden bereikt
In de ontheffing staat:
”“In de voorgaande beheerperiode is de beoogde doelstelling, het aantal aanrijdingen met reeën verminderen, niet gehaald. Dit vraagt om een herwaardering van het reewildbeheer in de provincie.”

Mét het toestaan van afschot wordt de doelstelling dus niet behaald. Niet is onderbouwd waarom dat met de voorliggende bestreden ontheffing anders zou zijn.

Bovendien wordt er - zonder onderbouwing - aan toegevoegd dat “Wanneer er geen afschot wordt uitgevoerd dan blijft het absolute aantal reeën in Flevoland stijgen.” Deze uitspraak doet vermoeden dat het voorkomen van een stijging van het ‘absolute aantal reeën’, an sich het doel van de ontheffing is.

In conclusie komt het er volgens de stichtingen op neer dat het college een ontheffing heeft afgegeven voor een niet (voldoende) gedefinieerd en onderbouwd belang, waarvan tevens vaststaat dat dit belang niet wordt gediend met de toestemming die wordt verleend.

Er zijn andere bevredigende oplossingen
De tweede voorwaarde voor ontheffingverlening is dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Alleen wanneer voldoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn en wanneer ook aan de andere voorwaarden is voldaan, kan het gebruik van de ontheffing worden gerechtvaardigd.

In de bestreden ontheffing schrijft het college dat afschot de ‘meest effectieve methode en bevredigende oplossing’ is. Niet alleen is dit een onjuiste stelling (afschot is geenszins de ‘meest effectieve methode’ om aanrijdingen met reeën te voorkomen), dit uitgangspunt is op zichzelf ook een miskenning van de voorwaarde die de wet stelt aan het verlenen van een ontheffing. Er staat immers nergens in de wet dat ‘de meest effectieve methode’ mag worden gekozen.

Of een afwijking van de verbodsbepalingen, dus afschot van reeën, kan worden toegestaan, dient te worden beoordeeld op basis van de aan-/afwezigheid van andere bevredigende, diervriendelijke, oplossingen en de mate waarin na het toepassen van die andere diervriendelijke oplossingen nog sprake is van een ‘resterend probleem’. In het bestreden besluit is niet (afdoende) toegelicht welke andere bevredigende, diervriendelijke, oplossingen er zijn uitgevoerd, wat daarvan het effect was en de mate waarin na het toepassen van die andere diervriendelijke oplossingen nog sprake is van een ‘resterend probleem’ waardoor afschot noodzakelijk is.

Verwezen wordt naar de navolgende overwegingen van de Europese Commissie (EC):
”De bevoegde nationale autoriteiten wordt verzocht dit probleem of deze situatie op te lossen door uit de andere mogelijke oplossingen de meest geschikte te kiezen waarmee de beste bescherming van de soort zal worden gewaarborgd en tegelijkertijd het probleem/de situatie zal worden opgelost (…).”

”Alleen wanneer afdoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn, hetzij omdat het specifieke probleem daarmee niet kan worden opgelost, hetzij omdat zij technisch niet haalbaar zijn, en wanneer ook aan de andere voorwaarden is voldaan, kan het gebruik van de afwijking worden gerechtvaardigd. Indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, zelfs als het probleem daarmee niet voldoende wordt aangepakt, maar wel kan worden verminderd of beperkt, moet die maatregel echter eerst worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie kunnen alleen voor het resterende probleem worden gerechtvaardigd als er geen andere methoden mogelijk zijn, maar moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen.”

In het bestreden besluit is niet toegelicht welke andere bevredigende, diervriendelijke, oplossingen er zijn uitgevoerd, wat daarvan het effect was en de mate waarin na het toepassen van die andere diervriendelijke oplossingen nog sprake is van een ‘resterend probleem’ waardoor afschot noodzakelijk is.

Verwezen wordt ook naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 16 juni 2021 met kenmerk ECLI:NL:RBNNE:2021:2500:
”(…) Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de ontheffing of vrijstelling, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt.”

In dit kader verwijzen de stichtingen wederom naar eerder genoemde uitspraak van de rechtbank Zeeland –West-Brabant van 18 oktober 2024:
“Alleen wanneer afdoende is aangetoond dat andere potentiële oplossingen niet bevredigend zijn, kan het gebruik van de afwijking worden gerechtvaardigd. Indien een maatregel gedeeltelijk bevredigend is, moet die maatregel eerst worden uitgevoerd. Afwijkingen voor dodelijke interventie moeten in verhouding staan tot het probleem dat overblijft nadat er niet-dodelijke maatregelen zijn genomen.”

“Andere bevredigende oplossingen kunnen echter niet van meet af aan worden afgewezen omdat zij te duur zouden zijn.”

“Om te weten welke maatregel in een specifieke situatie zinvol is, […] zijn gegevens nodig over bijvoorbeeld locaties, aantallen en tijdstippen van de aanrijdingen, kenmerken van de weg, ligging in het landschap en uitgevoerd beheer.”

Het college heeft niet concreet en toereikend gemotiveerd waarom verschillende andere oplossingen niet of niet afdoende bevredigend (zullen) werken om de aanrijdingen met reeën te voorkomen. In de bestreden besluitvorming ontbreekt een compleet overzicht van welke maatregelen op welke locaties zijn ingezet, wat daar de resultaten van zijn geweest en wat, na het inzetten van deze probleem verminderende ‘deel-oplossingen’, het ‘resterende probleem’ is op deze verschillende locaties waarvoor een afwijking van de verbodsbepalingen (zijnde afschot van reeën) nodig is.

Afschot is geen bevredigende oplossing
De richtsnoeren van de Europese Commissie zeggen:
”Wanneer een afwijking wordt toegestaan, moet het nagestreefde doel duidelijk en nauwkeurig worden aangegeven en moet de nationale autoriteit op grond van nauwkeurige wetenschappelijke gegevens aantonen dat de afwijkingen geschikt zijn om die doelstelling te bereiken, …”

Een dergelijke nauwkeurige en wetenschappelijke onderbouwing over de geschiktheid van afschot, ter bevordering van de verkeersveiligheid, is door het college niet gegeven. Integendeel.

Uit de bestreden ontheffing blijkt juist dat het afschot van reeën de laatste jaren niet heeft geleid tot een beperkte omvang van de populatie, wat vraagt om een herwaardering van het reewildbeheer in de provincie, aldus het college.

Dat afschot niet kan doorgaan als bevredigende oplossingen voor het te bereiken doel ‘verminderen van aanrijdingen’ in het kader van de verkeersveiligheid, zien de stichtingen bevestigd door de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland in de uitspraak van 29 augustus 2024:
”Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is voorts onvoldoende onderbouwd dat afschot een positief effect heeft op het aantal aanrijdingen. […] In dit verband wijst de voorzieningenrechter op dat in zowel het fbp als in het primaire besluit expliciet wordt aangegeven dat het onduidelijk is of beheer door middel van afschot effect heeft op het aantal aanrijdingen.”

Slotsom
De stichtingen stellen dat het college van Gedeputeerde Staten van Flevoland ten onrechte is overgegaan tot het verlenen van een ontheffing voor afschot van reeën in de provincie Flevoland. De noodzaak van het afschot is onvoldoende onderbouwd. Tevens ligt aan de bestreden ontheffing ten onrechte geen deugdelijke afweging van andere bevredigende oplossingen ten grondslag.

De stichtingen vinden dat met de verleende ontheffing in strijd met de Habitatrichtlijn en Wet natuurbescherming wordt gehandeld.

Naar overtuiging van de stichtingen geeft dit voldoende aanleiding tot schorsing van de bestreden besluitvorming en verzoeken uw rechtbank dan ook om het bestreden besluit en de bestreden ontheffing te schorsen tot zes weken nadat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure.