Bezwaar: 38 wolfaanvallen op onbeschermde schapen met ~250 slachtoffers en de NVWA geeft slechts een waarschuwing

38 (Wolf)aanvallen op onbeschermde schapen met ten minste 191 dode dieren als gevolg en de Nederlandse voedsel- en warenautoriteit (NVWA) deelt slechts een officiële waarschuwing uit. Dit ondanks het feit dat het om een structurele en dus zware overtreding gaat volgens het interventiebeleid dierenwelzijn van de NVWA, waarop een onmiddellijke boete staat.

Met onvoorwaardelijke schade-uitkeringen en het uitblijven van sancties voor het niet beschermen van dieren die buiten gehouden worden, kleeft het schapenbloed ook aan de handen van de NVWA en het ministerie van LVVN, vindt Animal Rights.

Animal Rights beschouwt de afgegeven waarschuwing als te slap en volstrekt onvoldoende, maar weliswaar een welkome kentering in het overheidsbeleid. Dit zou moeten betekenen dat vanaf nu iedere houder van dieren buiten stallen, die deze dieren onvoldoende beschermt, kan rekenen op handhaving door de NVWA. Animal Rights heeft hiervoor diverse meldingen lopen bij de NVWA.

Animal Rights maakte op 19 maart 2025 bezwaar tegen dit NVWA-besluit.

Officiële waarschuwing
Op 17 december 2024 maakt de NVWA via een nieuwsbericht op haar website bekend dat ze een schapenhouder een officiële waarschuwing heeft gegeven, omdat hij zijn schapen onvoldoende beschermde tegen wolven. ¹

Het was de eerste keer dat de NVWA een officiële waarschuwing gaf voor het onvoldoende beschermen van vee tegen de wolf. De inspectie vond plaats naar aanleiding van een handhavingsverzoek van Animal Rights van 12 augustus 2024. ”Met de waarschuwing wil de NVWA stimuleren dat de situatie verbetert voor alle schapen.”

Lees ook: ANIMAL RIGHTS WIL NVWA OPTREDEN TEGEN VEEHOUDER MET TIENTALLEN WOLFAANVALLEN OP ONBESCHERMDE SCHAPEN

Het besluit van de NVWA
Op 23 december 2024 ontvangt Animal Rights het besluit op het handhavingsverzoek. De NVWA zegt dat ze in het geval van dit specifieke handhavingsverzoek heeft geoordeeld dat sprake is van een exces, een uitzonderlijke situatie, en daarom een nader onderzoek heeft uitgevoerd:

”Naar aanleiding van uw handhavingsverzoek heeft de NVWA bij BIJ12 de taxatierapporten opgevraagd die zijn opgemaakt naar aanleiding van de aanvallen bij de houder. Uit de taxatierapporten blijkt dat bij de houder 38 aanvallen hebben plaatsgevonden. De houder heeft 38 meldingen van schade gedaan in de periode van 19 juni 2022 tot en met 15 augustus 2024. Ten minste dertig van deze aanvallen zijn door BIJ12 vastgesteld als aanval door de wolf. Een deel van deze meldingen is nog in behandeling. Ten aanzien van de bevestigde aanvallen zijn in totaal 111 schapen overleden, 80 schapen geëuthanaseerd, 48 schapen gewond geraakt en achttien schapen vermist geraakt. Veruit de meeste aanvallen vonden plaats in een dijkgebied rondom de Steenwijker Aa. Uit de taxatierapporten blijkt dat dit dijkgebied niet is afgezet met afrastering, maar dat sloten, de rivier en wildroosters de afbakening voor de schapen vormen. Verder blijkt uit de taxatierapporten dat de houder in die gevallen geen beschermingsmaatregelen had genomen ter bescherming van zijn schapen tegen aanvallen van de wolf.”

Animal Rights betoogt dat dit helemaal geen ”uitzonderlijke situatie” betreft en er nog steeds overal veel dieren onbeschermd buiten worden gehouden. In die gevallen zijn wolvenaanvallen veelvoorkomend.

De percelen
Naast het bestuderen van de taxatierapporten heeft de NVWA de percelen bezocht waar de wolvenaanvallen hebben plaatsgevonden.

Bij perceel 2 met 70 schapen zegt de NVWA: “De toezichthouders constateerden dat de houder bij dit perceel wolfwerende maatregelen had genomen. De toezichthouders hebben op perceel 2 geen overtreding vastgesteld.” Slimme woordkeuze; er zijn inderdaad wat maatregelen genomen, maar het raster voldoet niet aan de BIJ12 eisen.

“De toezichthouders constateerden dat de gemeten waarden fluctueerden van 3600 tot en met 4000 volt,” maar de algemene eisen voor een afrastering uit de ‘Faunaschade PreventieKit’ schrijven voor: ”De elektrische spanning op de stroomdraden bedraagt minimaal 4,5 kV.” ²

Voor een verplaatsbaar elektrisch draadraster schrijft de ‘Faunaschade PreventieKit’ voor dat de kunststof palen maximaal om de 8 meter worden geplaatst. ³ Maar dat is niet de situatie bij Heuver: “De toezichthouders constateerden dat dit perceel afgerasterd was met witte verplaatsbare weidepalen. […] De toezichthouder zag dat de palen op verschillende afstanden van elkaar waren neergezet. Deze tussenafstanden liepen uiteen, van 5 tot 11 meter.”

De Faunaschade PreventieKit vermeldt verder nog over verplaatsbare rasters met stroom: ”Deze maatregelen zijn voornamelijk geschikt als nachtkraal ter bescherming van schaapskuddes die op wisselende locaties grazen, maar zijn minder geschikt voor gebruik op grote percelen.” ⁴

Ook de overige 5 percelen waren niet wolfwerend gerasterd.

Er is dus sprake van meer overtredingen dan de overtredingen die de NVWA noemt. In het besluit stelt de NVWA dat bij perceel 2 en perceel 5 geen overtredingen zijn waargenomen. Animal Rights is het daar niet mee eens. De eisen die gelden voor wolfwerende rasters volgen uit de ‘Faunaschade Preventiekit Module Wolf‘ van BIJ12, die bij ieder dierhouder bekend is of zou moeten zijn. Het plaatsen van een raster dat niet aan deze eisen voldoet geeft niet voldoende bescherming, waardoor sprake is van een overtreding van de beschermingsplicht.

Slechte onderbouwing van wanneer een dierhouder maatregelen moet nemen
Interessant is verder de redenering die de NVWA volgt wanneer een dierhouder wolfwerende maatregelen moet nemen. Men heeft het in ieder geval niet over een aangewezen wolvenleefgebied, wolventerritorium, of gevestigde wolf/wolven.

Eerdere aanvallen in de omgeving lijken de maatstaf.
Bij perceel 1: “Als de houder op dit perceel schapen gaat houden, dan moet de houder wolfwerende maatregelen treffen, vanwege de eerdere wolvenaanvallen op dit perceel en het hoge aantal wolvenaanvallen in de omgeving van dit perceel.”
“Omgeving” wordt verder niet gedefinieerd.

Bij perceel 3: “Dit levert een overtreding op, omdat er in de nabije omgeving van dit perceel in de afgelopen periode een aanval van de wolf is geregistreerd. De houder dient op perceel 3 wolfwerende maatregelen te nemen.”
Hier gaat het om “nabije omgeving” en “afgelopen periode”; beide niet gedefinieerd.

Bij perceel 4: “De toezichthouders stelden vast dat de schapen op perceel 4 niet in een wolfwerende afrastering gehouden werden en dat er geen andere wolfwerende maatregelen genomen waren. Dit levert een overtreding op, omdat er in de nabije omgeving van dit perceel in de afgelopen periode meerdere wolven zijn gesignaleerd.”
Opnieuw “nabije omgeving” en “afgelopen periode”, maar deze keer gaat het niet om een wolvenaanval, maar ‘slechts’ om het feit dat “meerdere wolven [zijn] gesignaleerd”.

Bij perceel 5 wordt de denkwijze iets verder uitgewerkt: *“Omdat er in de omgeving van perceel 5 in de afgelopen periode geen aanvallen van de wolf zijn geweest bij de schapen van de houder of bij schapen van andere houders in de omgeving, is er geen sprake van een overtreding. Als de wolf in de toekomst eventueel wel gesignaleerd wordt in deze omgeving of als er in de buurt van perceel 5 een wolvenaanval plaatsvindt, dan moet de houder ook bij dit perceel wolfwerende maatregelen nemen.”

Deze onderbouwing over wanneer een dierhouder maatregelen moet nemen, blijft zo vaag. Dit is onnavolgbaar en staat daardoor op gespannen voet met het zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel (onduidelijk voor dierhouders) en maakt tevens handhaving in het veld lastig. De NVWA dient dit alsnog deugdelijk te motiveren.

Ten aanzien van perceel 5 geldt volgens Animal Rights dat het niet aannemelijk is dat het perceel dermate ver buiten wolvenleefgebied (inmiddels grote delen van Nederland) ligt dat het niet nodig is om de schapen tegen wolven te beschermen.

De interventie
De interventie is aanvechtbaar. Dat artikel 1.6, derde lid van het Besluit houders van dieren (Bhd) ”het meest specifiek is”, wil niet zeggen dat artikel 1.4, van de Wet dieren (Wd), artikel 2.1, eerste lid, van de Wd en 2.2, achtste lid, van de Wd niet van toepassing zijn.
De NVWA lijkt te suggereren dat wanneer een overtreding op meerdere wetsbepalingen van toepassing is of kan zijn, volstaan kan worden met het handhaven en/of onderbouwen van de meest specifieke overtreding (bescherming tegen roofdieren) en het achterwege laten van het overige (zoals benadeling van dierenwelzijn en onthouden van verzorging).
Animal Rights is het daar niet mee eens. De NVWA dient ten minste beter te onderbouwen waarom ze meent dat er geen sprake is van een overtreding van de artikelen uit de Wet dieren.

Weigering van de NVWA om te handhaven
De NVWA wil geen boete opleggen:
”Alhoewel de overtreding structureel is, en daarmee een zware overtreding volgens het Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn, kiest de NVWA ervoor om aan de houder een Officiële Waarschuwing te geven. De NVWA wijkt hiermee af van het interventiebeleid, omdat er sprake is van bijzondere omstandigheden.”

Volgens de bijlage bij het Specifiek Interventiebeleid dierenwelzijn betekent een “zware” overtreding van artikel 1.6, derde lid, van het Bhd dat er geen sprake is van bescherming en van een ernstige aantasting van dierenwelzijn. ⁵ Voor een dergelijke zware overtreding geldt dat de interventie bij een eerste constatering een bestuurlijke boete is, eventueel gecombineerd met corrigerende interventie(s) en nalevingshulp.

”De norm die wordt gesteld in artikel 1.6, derde lid, van het Bhd betreft een open norm. Het ministerie van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur werkt aan de nadere invulling van deze norm voor het roofdier de wolf, zodat voor houders duidelijk is waaraan zij gehouden zijn. De NVWA draagt hieraan bij en heeft in afwachting hiervan nog niet eerder gehandhaafd vanwege het bieden van onvoldoende bescherming aan dieren tegen de wolf. Het is bij houders en de sector dus nog niet bekend hoe de NVWA haar toezicht in dezen invult. De NVWA vindt het redelijk eerst de houders en de sector te informeren alvorens zij overgaat tot handhaving middels handhavingsbesluiten.”

Het argument van de NVWA dat bij houders en de sector niet bekend zou zijn waaraan zij gehouden zijn en hoe de NVWA haar toezicht invult, vindt Animal Rights volstrekte onzin. Het is houders duidelijk waaraan zij gehouden zijn: de bescherming van hun dieren tegen roofdieren, waaronder al minstens zeven jaar gevestigde wolven. Dat het ministerie van LVVN afwachtend is en op dit thema (nog) geen specifieke beleidsregel heeft vastgesteld, betekent niet dat de betekenis van de bepaling onduidelijk is en niet hoeft te worden nageleefd. Artikel 1.6, derde lid, van het Bhd biedt voldoende duidelijkheid en is bovendien al nader ingevuld door BIJ12 in haar uitgebreide Faunaschade Preventiekit, Module Wolf.

Beginselplicht tot handhaven
De NVWA kan slechts in twee gevallen afwijken van haar beginselplicht tot handhavend optreden, namelijk wanneer er een concreet zicht op legalisatie is of handhaving onevenredig is.
De Raad van State wijst er in een recente uitspraak op dat ”[d]e reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie.”
En: ”Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden.”

Vervolgens heeft de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag in een andere handhavingstaak van Animal Rights overwogen dat niets doen geen optie is. Geen ingewikkelde gevolgtrekking van een artikel dat opdraagt om gehouden dieren tegen roofdieren te beschermen.

Juist de houding van de NVWA is onevenredig
Animal Rights meent juist dat de weigering van de NVWA om handhavend op te treden onevenredig is tegenover dierhouders die hun plichten wél serieus nemen en hun dieren middels wolfwerende maatregelen beschermen.
De weigering van de NVWA om handhavend op te treden, staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel, doordat de NVWA een feitelijke situatie gedoogd die in strijd is met de wet. Het algemeen belang verzet zich hiertegen.

Slotsom
Om alle bovengenoemde redenen acht Animal Rights het besluit van de NVWA onrechtmatig. Animal Rights verzoekt de NVWA haar bezwaar gegrond te verklaren en alsnog handhavend op te treden.